Algemeen deel
Dit Algemeen deel beschrijft de context van het UMP. Hoofdstuk 1 licht het kader van wet- en regelgeving toe. In hoofdstuk 2 komen de doelstellingen van hergebruik en recycling aan de orde. In hoofdstuk 3 zijn de organisatie van de producentenverantwoordelijkheid en de rollen en verantwoordelijkheden van de betrokken partijen beschreven.
De gebruikte definities zijn opgenomen in bijlage 1 en maken een integraal onderdeel van het UMP.
In wet- en regelgeving en verschillende overeenkomsten zijn zowel de producentenverantwoordelijkheid voor het beheer van verpakkingen als de rolverdeling van de diverse bij de uitvoering van de producentenverantwoordelijkheid betrokken partijen (zoals producenten & importeurs, gemeenten en afvalbedrijven) vastgelegd. Figuur 3 geeft de samenhang van EU richtlijnen, nationale wet- en regelgeving en uitvoeringsafspraken schematisch weer. De hoofdlijnen van het verpakkingendossier zijn weergegeven. Voor een meer gedetailleerd begrip van wet- en regelgeving en de gemaakte afspraken verdient het aanbeveling kennis te nemen van de achterliggende brondocumenten.
Twee Europese richtlijnen staan centraal in het verpakkingendossier. Die richtlijnen hebben – kort gezegd - als doel de effecten van het gebruik van verpakkingen op het milieu en de volksgezondheid te beperken en hergebruik en recycling, te bevorderen. Het gaat om:
- Kaderrichtlijn afvalstoffen (richtlijn 2008/98/EG, hierna: KRA), in Nederland met name geïmplementeerd in de Wet milieubeheer (hierna: Wm);
- Richtlijn verpakkingen en verpakkingsafval (richtlijn 94/62/EG, hierna: richtlijn verpakkingen), in Nederland met name geïmplementeerd in het Besluit beheer verpakkingen 2014 (hierna: Besluit).
De Wm bevat de hoofdregels voor het beheer van afvalstoffen in Nederland. Gemeenten zijn op grond van artikel 10.21 van de Wm verplicht tot inzameling van huishoudelijk afval, waaronder verpakkingsafval dat bij huishoudens vrijkomt. Het Afvalbeheerbeleid is uitgewerkt in het Landelijk Afvalbeheerplan 2017-2029 (LAP3). Daarin zijn regels over afvalscheiding opgenomen. De specifieke regels voor verpakkingen zijn opgenomen in het Besluit.
Besluit beheer verpakkingen 2014
Het Besluit is ter uitvoering van de Europese richtlijn verpakkingen ter vermindering van de milieudruk van verpakkingen en ten behoeve van een adequaat beheer van verpakkingsafval. Daartoe bevat het Besluit regels over de samenstelling van verpakkingen om schadelijkheid van die verpakkingen in het afvalstadium te voorkomen en om de hoeveelheid verpakkingsafval zoveel mogelijk te beperken. Tevens bevat het Besluit regels over inname en verwerking van verpakkingen die afval zijn geworden.
Een producent of importeur (hierna: PI) is uit hoofde van het Besluit verantwoordelijk voor preventie, inzameling, hergebruik en recycling van het verpakkingsafval dat ontstaat ten gevolge van door hem in Nederland in de handel gebrachte verpakte producten. Ook is hij verantwoordelijk voor het verpakkingsafval waarvan hij zich heeft ontdaan. De PI’s betalen de kosten voor de gescheiden inzameling of de inzameling en nascheiding van verpakkingen afkomstig uit huishoudens. De inzamelkosten voor verpakkingen die als bedrijfsafval vrijkomen worden tenminste tot 1 januari 2023 gedragen door de ontdoener (artikel 5). De PI’s moeten individueel of gezamenlijk in een jaarlijks verslag inzichtelijk maken hoe zij aan de verplichtingen van het Besluit (artikelen 8 en 9) hebben voldaan.
Om de verslaglegging door de PI’s mogelijk te maken zijn afvalbedrijven verplicht melding te doen van de aan hen afgeleverde afvalstoffen, voor zover het verpakkingen betreft. Deze melding dient te worden gedaan aan de organisatie die op basis van de wet is belast met de uitvoering van de algemeen verbindend verklaarde Afvalbeheersbijdrageovereenkomst verpakkingen (artikel 10). De regels voor de melding zijn opgenomen in de Ministeriële Regeling beheer verpakkingen.
Ketenovereenkomst verpakkingen 2020-2029
In de Ketenovereenkomst verpakkingen 2020-2029 (hierna: Ketenovereenkomst) staan afspraken ter aanvulling en opvolging van de Raamovereenkomst. De Ketenovereenkomst is gesloten tussen het AFV en de VNG.
In de Ketenovereenkomst zijn modellen voor de inzameling en/of recycling van kunststof verpakkingsafval, metalen verpakkingsafval en drankenkartons opgenomen waar een gemeente uit kan kiezen (zie paragraaf 1.2 en 1.3 van het UP-Gemeenten). Afspraken uit de Raamovereenkomst over de vergoedingen en regie van de materiaalsoorten glas, papier en karton en hout worden gedurende de looptijd van de Raamovereenkomst gecontinueerd totdat VNG en AFV andere afspraken maken. Uiterlijk voor het einde van de Raamovereenkomst leggen VNG en AFV nieuwe afspraken vast over de regie en vergoedingen van deze verpakkingsmaterialen voor de periode 2023-2029.
De VNG en AFV vormen samen het Platform Ketenoptimalisatie (hierna: PKO). Het PKO monitort en evalueert de afspraken van de Ketenovereenkomst, past periodiek de bijlagen van de overeenkomst aan en stelt het UMP vast. Besluiten van het PKO zijn bindend voor AFV, VNG en individuele gemeenten (via de deelnemersovereenkomst).
De Ketenovereenkomst en gepubliceerde besluiten van het PKO op www.platformketenoptimalisatie.nl maken deel uit van het Afsprakenkader.
Raamovereenkomst verpakkingen 2013-2022
In de Raamovereenkomst staan afspraken over de uitvoering van de producentenverantwoordelijkheid voor verpakkingen die zijn gemaakt in 2012 ten behoeve van de periode tot en met 2022. De Raamovereenkomst is gesloten tussen het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: IenW), de VNG en het verpakkende bedrijfsleven. De Raamovereenkomst omvat de aanpak van de dossiers verpakkingen en zwerfafval. De VNG en het verpakkende bedrijfsleven zijn op de Raamovereenkomst aanvullingen en verduidelijkingen overeengekomen, die zijn vastgelegd in het Addendum Raamovereenkomst Verpakkingen. Afspraken uit de raamovereenkomst 2008-2012 over de inzameling en kostenvergoeding van glas, papier en karton, hout en metalen zijn niet herzien en blijven ongewijzigd van kracht.
In de Raamovereenkomst staat dat afspraken zoveel mogelijk in regelgeving worden vastgelegd zodat handhaving van de afspraken kan plaatsvinden. Hierdoor is de regelgeving voor verpakkingen, waaronder het Besluit, in 2014 gewijzigd en geactualiseerd. Daarnaast is een Ministeriële Regeling Verslaglegging tot stand gekomen.
In de Raamovereenkomst is afgesproken dat gemeenten voor in de Raamovereenkomst bepaalde taken een kostenvergoeding van de PI’s ontvangen.
De afspraken voortvloeiend uit de Raamovereenkomst kunnen zijn aangevuld en/of gewijzigd door middel van de Ketenovereenkomst. Het verdient derhalve aanbeveling de Raamovereenkomst en de daarbij behorende bijlagen te allen tijde te beschouwen in samenhang met de laatste versie van de Ketenovereenkomst en daarbij behorende bijlagen. De Raamovereenkomst maakt deel uit van het Afsprakenkader.
Ministeriële Regeling Verslaglegging
Het AFV is verplicht jaarlijks verslag uit te brengen over een aantal in het Besluit opgenomen verplichtingen. Het verslag stelt de toezichthouder (ILT) in staat te beoordelen of de in het Besluit opgenomen verplichtingen ten aanzien van verpakkingen en verpakkingsafval zijn nagekomen.
Met de Ministeriële Regeling Verslaglegging worden nadere regels gesteld aan het AFV over de jaarlijkse verslaglegging. Deze nadere regels hebben betrekking op de verslaglegging over het uitvoeren van de in het Besluit opgenomen verplichtingen ten aanzien van het hergebruik en recycling van verpakkingen.
Afvalbeheersbijdrageovereenkomst verpakkingen
In de Afvalbeheersbijdrageovereenkomst verpakkingen (hierna: ABBO) is de financiering van de afvalbeheersstructuur geregeld. De financiering heeft onder meer betrekking op de financiering van een inzamel- en verwerkingssysteem voor verpakkingen. De ABBO is opgesteld door de Stichting Verpakkingen Fast Moving Consumer Goods, Stichting Verpakkingen Non Food, Stichting Bedrijfsverpakkingen Nederland en de Stichting Afvalfonds Verpakkingen.
De minister van IenW heeft, op grond van art 15.36 van de Wm, de ABBO algemeen verbindend verklaard voor de periode 1 januari 2018 t/m 31 december 2022. Het AFV moet ten behoeve van de PI’s voldoen aan de relevante bepalingen van het Besluit. Een PI is verplicht om een afvalbeheersbijdrage af te dragen aan het AFV. Het AFV kan op haar beurt een deel van de uitvoering opdragen aan een uitvoeringsorganisatie. Zij maakte hierover onder meer afspraken een met Nedvang (zie verder paragraaf 3.3 van het Algemeen deel).
Om het gebruik van primaire grondstoffen te verminderen en de hoeveelheid afval zoveel mogelijk te voorkomen, is preventie, hergebruik en recycling van verpakkingsmaterialen wenselijk. Dit uitgangspunt staat in artikel 10.4 Wm, eerste lid, als de prioriteitsvolgorde voor afvalbeheer. Deze prioriteitsvolgorde is gebaseerd op de volgorde zoals die is aangegeven in de ladder van Lansink en geeft als gewenste volgorde voor het omgaan van afval:
- preventie;
- hergebruik;
- recycling;
- energieterugwinning;
- verbranden;
- storten.
In het Besluit zijn doelen opgenomen voor hergebruik en recycling van verpakkingen: gecombineerde doelstellingen van hergebruik en recycling en doelstellingen voor recycling. Omdat bij hergebruik het ontstaan van verpakkingsafval wordt voorkomen, hebben beide normen een verschillende reikwijdte.
De gecombineerde doelstellingen van hergebruik en recycling betreft het gewicht hergebruikte verpakkingen en gerecycled verpakkingsmateriaal afgezet tegen het gewicht aan gebruikte verpakkingen (Tabel 1).
De doelstellingen voor recycling betreffen het aandeel gerecycled verpakkingsafval afgezet tegen het gewicht verpakkingsafval (Tabel 2). Het gewicht te recyclen verpakkingsafval is daarmee gelijk aan het gewicht gebruikte verpakkingen, minus gewicht verpakkingen die zijn hergebruikt.
Zoals in hoofdstuk 1 is beschreven, zijn de PI’s verantwoordelijk voor het beheer van verpakkingen. Om deze producentenverantwoordelijkheid uit te kunnen voeren, moeten de organisaties die een rol spelen in de verpakkingsketen afspraken maken en uitvoeringsregels vaststellen. In Figuur 4 is een schematische weergave van de verpakkingsketen gegeven. De blauw gemarkeerde organisaties spelen een centrale rol in de uitvoerings- en monitoringprotocollen. Hun rol komt in paragraaf 3.2 t/m 3.7 van dit Algemeen deel aan de orde.
3.1 Ketenbeschrijving
De PI’s brengen in Nederland verpakkingen (en producten) in de handel. PI’s die jaarlijks meer dan 50.000 kilogram aan verpakkingen in Nederland in de handel brengen, zijn verplicht jaarlijks hierover opgave te doen aan het AFV en afvalbeheersbijdrage te betalen.
Bedrijven en consumenten gebruiken de door de PI’s in de handel gebrachte producten en ontdoen zich van de verpakkingen. Indien deze verpakkingen niet hergebruikt worden, ontstaat op die momenten verpakkingsafval.
Wanneer verpakkingen vrijkomen als bedrijfsafval regelt en betaalt de ontdoener zelf de inzameling en verwerking ervan. Gemeenten zijn uit hoofde van de wet milieubeheer verplicht om verpakkingen die bij huishoudens als afval vrijkomen in te zamelen. Een gemeente organiseert de inzameling en, afhankelijk van de modelkeuze, de verwerking. De gemeente doet aan Nedvang opgave en maakt hierdoor aanspraak op een vergoeding van het AFV voor de inzameling en/of recycling.
Zowel het (verpakkings)afval van bedrijven als van huishoudens gaat naar een afvalbedrijf. Dit afvalbedrijf meldt het gewicht van het ingezamelde verpakkingsafval, afkomstig van bedrijven en huishoudens via een opgave aan Nedvang. Ook meldt het afvalbedrijf het gewicht van het verpakkingsafval dat zij ontvangt van een collega-afvalbedrijf. Vervolgens zorgt het afvalbedrijf voor de verdere bewerking van het verpakkingsafval.
De bewerkte materialen levert het afvalbedrijf aan recyclers en inrichtingen voor energie terugwinning. Het afvalbedrijf en de recycler maken door opgave van het gewicht aan Nedvang aanspraak op een vergoeding door het AFV voor de bijdrage aan de verslagleggingsplicht van de PI’s.
Nedvang beoordeelt de opgaven van gemeenten, afvalbedrijven en recyclers. Bij goedkeuring berekent Nedvang de hoogte van de vergoeding en stuurt zij een betaalvoorstel naar het AFV. Het AFV betaalt de vergoedingen op basis van deze adviezen uit.
Het AFV verzorgt de jaarlijkse verslaglegging aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT).
3.2 Afvalfonds Verpakkingen
Het AFV zorgt namens de PI’s voor de collectieve uitvoering van het Besluit, het Afsprakenkader en de algemeen verbindend verklaarde ABBO. Het AFV int bij PI’s de afvalbeheersbijdrage.
Elke PI in Nederland, met uitzondering van de drempelbepalingen (Besluit artikel 8), is verplicht om het totaal gewicht verpakkingen dat zij per kalenderjaar in de handel brengt op te geven aan het AFV. Op basis van deze gegevens int het AFV de afvalbeheersbijdrage en verkrijgt zij gegevens voor de jaarlijkse verslaglegging aan de ILT. De manier waarop het AFV de uitvoering en monitoring van deze producentenverantwoordelijkheid organiseert, staat beschreven op www.afvalfondsverpakkingen.nl. Het UMP gaat hier niet op in.
Het AFV besteedt een deel van de uitvoering van het Besluit via een service level agreement uit aan Nedvang. Nedvang stuurt het AFV betaalvoorstellen voor vergoedingen aan gemeenten en afvalbedrijven. Het AFV keert de vergoedingen uit.
Het AFV besteedt de sortering en recycling van (kunststof) verpakkingen die niet door gemeenten plaatsvindt conform het Afsprakenkader uit aan haar uitvoeringsorganisatie Nedvang. Nedvang sluit hiertoe contracten met nascheiders, sorteerders, recyclers, transporteurs en op- en overslagstations.
Het AFV beheert via de opgaven van de PI’s alle gegevens van de gedurende een kalenderjaar in Nederland in de handel gebrachte verpakkingen en ontvangt de geaggregeerde van de markt gegevens van Nedvang ten behoeve van het opstellen van de jaarlijkse verslaglegging. AFV stelt dit verslag op en brengt voor 1 augustus na het jaar waarop de rapportage betrekking heeft verslag uit aan de ILT en vult zo haar verplichtingen op grond van het Besluit namens de PI’s in.
3.3 Nedvang
Nedvang fungeert als uitvoeringsorganisatie zoals omschreven in artikel 2.7 van de ABBO en artikel 4 van de raamovereenkomst 2008-2012. Het AFV heeft een deel van de uitvoerende taken die voortkomen uit het Besluit uitbesteed aan Nedvang. Nedvang verzorgt de gegevensverzameling voor de monitoring van de inzamel- en recyclingdoelstellingen en stimuleert de inzameling en recycling.
Nedvang werkt voor de uitvoering en monitoring samen met gemeenten, afvalbedrijven en recyclers. Zij is ook hun gesprekspartner voor het UMP. Gemeenten worden deelnemer bij Nedvang en afvalbedrijven en recyclers kunnen met Nedvang een rapportageovereenkomst sluiten. De afspraken voor samenwerking staan beschreven in respectievelijk de deelnemers- en rapportageovereenkomst. Daarnaast contracteert Nedvang post-collection activiteiten van voornamelijk kunststof en metalen verpakkingsafval en drankenkartons.
Nedvang faciliteert met WasteTool de registratie van de ingezamelde en gerecyclede gewichten verpakkingsafval door afvalbedrijven en gemeenten. Nedvang beoordeelt opgaven van afvalbedrijven, recyclers en gemeenten voor opname in de monitoring en berekent het recht op vergoedingen.
3.4 Gemeente
Een gemeente is verantwoordelijk voor de inzameling van verpakkingsafval bij huishoudens op grond van artikel 10.21 van de Wm. Ze neemt daarbij het beleidskader van het Landelijk Afvalbeheerplan in acht met daarin regels over de gescheiden inzameling van afvalstoffen.
Een gemeente regisseert de inzameling van het huishoudelijk verpakkingsafval, en afhankelijk van het gekozen model, de verdere verwerking tot en met de aanlevering bij een recycler. Voor de ontvangst en verdere bewerking van het ingezamelde verpakkingsafval contracteert de gemeente zelf een afvalbedrijf dat door Nedvang erkend is. De gemeente zorgt ervoor dat het materiaal voldoet aan de daarvoor gestelde kwaliteitseisen.
Gemeenten worden voor de uitvoering van het verpakkingendossier deelnemer bij Nedvang en maken modelkeuzes. De gemeente zorgt voor een tijdige, periodieke opgave aan Nedvang van het inzamel- en recyclegewicht van het verpakkingsafval. De gemeente is verantwoordelijk voor de kwantitatieve en kwalitatieve betrouwbaarheid van de gegevens in de opgave. Een gemeente beheert hiervoor verpakkingsgegevens in een afvaladministratie of wijst een organisatie voor de Opgave en Afvaladministratie Gemeente (hierna: OAG-organisatie) aan om dit namens haar te doen. Een juiste opzet en werking van deze afvaladministratie waarborgt de verifieerbaarheid van deze gegevens. Een door de gemeente aangewezen OAG-organisatie meldt zich aan bij Nedvang voor een verklaring over de opzet. De regels voor uitvoering en monitoring staan beschreven in het Uitvoeringsprotocol Gemeenten.
3.5 Afvalbedrijf
Het afvalbedrijf is de partij die één of meerdere activiteiten verzorgt vanaf de inzameling van het verpakkingsafval tot en met de aflevering bij de recycler of inrichting voor energieterugwinning. Het afvalbedrijf wordt in het Besluit aangeduid als inzamelaar of verwerker. Het draagt zorg voor alle processen vanaf inzameling tot recycling van het verpakkingsafval[3].
Op grond van artikel 10 van het Besluit moet een afvalbedrijf de inzameling en de wijze van nuttige toepassing of verwijdering van verpakkingsafval melden. Zij doet dit met een opgave aan Nedvang. Een afvalbedrijf dat ook een rapportageovereenkomst met Nedvang afsluit kan voor de registratie van het verpakkingsafval aanspraak maken op een vergoeding.
Een afvalbedrijf is verantwoordelijk voor de kwantitatieve en kwalitatieve betrouwbaarheid van de gegevens in de opgave aan Nedvang. Een afvalbedrijf beheert hiervoor verpakkingsgegevens in een afvaladministratie. Een juiste opzet en werking van deze afvaladministratie waarborgt de betrouwbaarheid van deze gegevens. De regels voor uitvoering, monitoring en vergoeding staan beschreven in het Uitvoeringsprotocol Afvalbedrijven.
3.6 Recycler
De recycler is de inrichting waarin het proces recycling plaats vindt[3]. Hierbij wordt verpakkingsafval omgezet naar een secundaire grondstof.
De recycler heeft de mogelijkheid opgave aan Nedvang te doen over de recycling van uit Nederland afkomstig verpakkingsafval. Hiervoor sluit zij een rapportageovereenkomst af met Nedvang en kan voor de registratie van het verpakkingsafval aanspraak maken op een vergoeding.
Een recycler is verantwoordelijk voor de kwantitatieve en kwalitatieve betrouwbaarheid van de gegevens in de opgave aan Nedvang. Een recycler beheert hiervoor verpakkingsgegevens in een afvaladministratie. Een juiste opzet en werking van deze afvaladministratie waarborgt de betrouwbaarheid van deze gegevens. De regels voor uitvoering, monitoring en vergoeding staan beschreven in het Uitvoeringsprotocol Afvalbedrijven.
3.7 Gemeentelijk samenwerkingsverband
Indien een gemeente heeft gekozen voor het bron- of nascheidingsmodel (zie paragraaf 1.3 van het UP-Gemeenten) dan heeft de gemeente de mogelijkheid om de uitvoering van de post-collection activiteiten te doen plaatsvinden door een door Nedvang gecontracteerd publiek samenwerkingsverband van gemeenten waarvan de gemeente aandeelhouder of lid is (zoals bedoeld in artikel 1 lid 3 van de Ketenovereenkomst).
Indien gemeenten een gemeentelijk samenwerkingsverband wensen op te richten dan treden zij in contact met het Nedvang. Conform de afspraken in het Afsprakenkader kan het AFV eisen stellen aan de kwaliteit en omvang van samenwerkingsverbanden van gemeenten (zie bijlage 5 van de Ketenovereenkomst).
Een gemeentelijk samenwerkingsverband wordt in het kader van het UMP gezien als een afvalbedrijf.